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那為什麼支出超過預算額和預算外開支，只是事後請求議會&ldo;承諾&rdo;呢？對此，伊藤博文又有一套解釋。說什麼之所以事後才請求議會承諾，那是因為，雖是政府不得已這麼做，也必須議會監督。那為什麼不規定政府的支出必須先有預算，即使是需要額外撥款，也必須由議會議決之後才行呢？按照伊藤博文的解釋，大臣的職務，並不是國會指定，而是由憲法和法律指定的，因此為了履行法律上的權利和義務，&ldo;遇有要需，安得以預算不足，及預算中無正條之故，藉詞廢事&rdo;麼？因此，政府雖然沒有循規蹈矩地死守預算，進行了&ldo;不得已之開支&rdo;，但仍然是合法的。

伊藤博文這些招數，可不是日本帝國固有的，而是吸收了別國的&ldo;政治文明&rdo;，並且在此基礎上還有創新。

徒弟比師傅還狠

明治憲法第七十一條規定：&ldo;帝國議會預算不議定，或預算不成立者，政府照前年所度之預算施行。&rdo;為什麼要這樣規定呢？伊藤博文解釋稱：&ldo;議會預算不議定，或不成立之病，大之足以傾覆國家，小之足以痿痺行政。&rdo;為證所言不虛，他舉了美國的例子，說是1878年，美國國會在討論陸軍預算時，遷延不決，弄得士兵三個月沒有發軍餉。同年，奧地利議院也發生了廢棄預算之事。如果任由議會如此行事，豈不貽誤軍國大事？如果任由政府無視議會的議決，就像普魯士政府在1862年至1866年所做的那樣，實行無預算的統治，那也是&ldo;非常之變例，而非立憲之正途&rdo;。因此，日本從本國的實際情況出發，借鑑各國的經驗，吸取各國的教訓，規定如果遇到預算不議定或不成立的情況，實行前一年的預算。

如果國會沒有透過預算，就按照上一年的預算繼續花，這用心良苦的一招，是伊藤博文從德國學者那裡學到手的。這招叫&ldo;實施前一年預算主義&rdo;，是伊藤博文的一項&ldo;制度創新&rdo;。用帝國的憲法學家穗積八束的話來說，&ldo;此種規定為各國之所稀有，實為日本憲法之一特色&rdo;。議會即使否決了政府提出的預算建議，政府大樓照樣不會因為沒錢而停電。問題是，一個讓政府沒有實質性所求的議會，還有什麼能量有效地制約政府呢？政府我行我素，議會又能把它怎麼樣？無欲則剛。既然政府並不特別地有求於議會，也就自然而然地也不會特別在乎議會。甚至連議員自己也會覺得當得沒什麼勁。

伊藤博文築起的這道阻礙國會控制錢袋子的堤防，使得議會從財權角度上失去對軍政大事的發言權。日本的這種制度創新，其中一個&ldo;好處&rdo;就是，避免了政府背負&ldo;違憲&rdo;的政治惡名。在英國，財政事宜屬於下院的特權，上院對於財政預算，沒什麼權力。可是日本不是這樣。在預算問題上，於名於實，都是採取上下兩院同權。明治憲法第六十五條也規定，預算應先在眾議院提出。那麼，這種眾議院的預算先議權相對於貴族院的審議權，是一種什麼關係呢？在這個問題上，還曾出現過爭執。

1892年5月，第三屆帝國議會的眾議院對政府提出的預算案加以修改後送交貴族院。那麼，貴族院是應該以這個被眾議院修改過的議案為原案，還是以當初政府向眾議院提出的議案為原案呢？為此，展開了爭論。

不用說，眾議院是主張被自己修改過的議案對貴族院來說才是原案，而貴族院則針鋒相對地堅持，對貴族院來說，只有政府最初向眾議院提出的議案才是原案。

上下兩院各執一端，怎麼辦呢？天皇諮詢了樞密院，樞密院站在了貴族院的一邊。天皇也採納了貴族院的主張。此例一開，眾議院的預算先議權，就完全